公用事业涵盖供水、供电、供气、供热、污水处理、垃圾处理、公共交通等为社会公众生产生活提供必需的普遍性商品或者服务的一系列行业，保障社会稳定运转，与群众生产生活紧密相关,其公平竞争秩序直接关系民生福祉与经济社会高质量发展。然而，该领域长期垄断行为多发频发。国务院反垄断反不正当竞争委员会近日发布实施的《公用事业领域的反垄断指南》(以下简称《指南》)旨在破解公用事业领域反垄断执法难题，引导经营者加强反垄断合规，规范市场秩序、保障公共利益，进一步夯实了公用事业反垄断领域执法与合规的制度根基，彰显了鲜明的时代特征与实践导向。
一、《指南》的突出制度亮点在于规则创新
作为公用事业领域的专门性反垄断规范，《指南》立足领域特性、监管执法与合规需求，在规则设计上实现对公用事业“公共性+市场性”双重属性的精准适配，构建起“原则引领—行为规制—责任适用—协同治理”的完整体系，表现为四大突出亮点：
一是坚持民生导向，确立科学监管原则框架。《指南》第三条明确了“维护公平竞争、依法科学监管、增进民生福祉、服务高质量发展”四项基本原则，指导制度规则设计与实施的全过程。《指南》精准把握公用事业公共性与市场性并存的特点，明确提出“区分自然垄断环节与竞争性环节”的监管思路，既承认公用事业的自然垄断属性，又强调在竞争性环节保障充分竞争，有效防止经营者利用自然垄断优势向上下游延伸挤压竞争空间，清晰发出了“自然垄断不等于可以滥用支配地位”的监管信号。《指南》不仅明晰了“竞争红线”，而且划清了“民生底线”，将“增进民生福祉”作为核心价值导向，确保监管执法和公用事业不偏离公益属性。
二是细化认定标准，清晰划定违法行为边界。《指南》总结提炼执法经验，对公用事业领域垄断协议、滥用市场支配地位等垄断行为的认定标准进行全面细化，形成“行为表现+认定标准+举证规则”的清单化指引。对于垄断协议，《指南》第十条列举了公用事业领域横向垄断协议常见的表现形式，包括固定价格、限制产量、划分市场等，特别强调经营者可能以“口头约定、召开会议或者签订书面协议”等形式达成协议，是对南京10家瓶装液化气经营者垄断协议案等典型案件的总结归纳；第十一条则对纵向垄断协议的表现形式与强制实施手段予以细化，涵盖固定转售价格、间接限定价格等行为。对于滥用市场支配地位，《指南》第十七条至第二十三条逐一细化了认定不公平高价、拒绝交易等公用事业领域常见滥用市场支配地位行为的考虑因素。例如，第十九条第一款第(三)项列举的以“通过设置报装流程、服务过程、格式合同、管理系统、名录库等方式”实施的限定交易行为，体现出威海水务集团滥用市场支配地位案等典型案件的违法情节。《指南》对执法经验的提炼和吸收，实现了“执法经验—规则细化—精准执法”的良性循环。
三是前瞻新型垄断监管，适配数字经济发展需求。随着公用事业数字化转型加速，未来很可能出现经营者利用用户数据、技术算法等在公用事业领域实施的垄断行为。《指南》第七条规定：“公用事业经营者不得利用数据和算法、技术、资本优势以及平台规则等从事《中华人民共和国反垄断法》禁止的垄断行为”，明确将数字经济背景下的新型垄断形态纳入监管范围，体现了规则的前瞻性与开放性。《指南》预警了公用事业领域利用数据、技术、算法等实施的新型垄断行为边界，为预防和制止此类行为提供了规则接口。
四是构建多元治理体系，强化合规激励与协同监管。《指南》突破“重处罚、重事后”的传统监管模式，构建起“惩戒+激励+协同”的多元治理框架。在合规激励方面，第四条、第五条明确要求经营者与行业协会加强反垄断合规建设；第四十四条明确宽大制度适用，鼓励经营者主动报告垄断行为并配合调查；第四十六条建立了合规激励机制，将合规管理制度建设和实施情况作为处罚考量因素。在协同监管方面，第四十八条建立反垄断执法机构与行业主管部门、公安机关、纪检监察机关的衔接机制，形成监管合力。在社会监督方面，第六条畅通投诉举报渠道，保障公众监督“有入口、有回声”。
二、《指南》对反垄断执法难点作出系统性破解
《指南》通过针对性的规则设计，对公用事业反垄断监管面临自然垄断与竞争边界模糊、地域壁垒长期存在、政企权责边界不清、部分垄断行为复杂隐蔽等深层难点进行系统性破解，为反垄断执法提供了精准导航。
一是破解自然垄断与竞争边界模糊的认定难点。公用事业的核心网络环节具有自然垄断属性，但是，在工程施工、设备采购、增值服务等环节仍存在竞争空间。如何区分“合法自然垄断”与“违法滥用支配地位”，是执法难题之一。《指南》通过“环节区分+效果导向”的双重框架破解这一难题：一方面，第八条明确相关市场界定需结合物理网络覆盖范围、特许经营范围等因素，精准划分自然垄断环节的边界；另一方面，第二十四条正向细化了认定“正当理由”可以考虑的因素，第二十五条反向细化了“无法律法规依据以保障公共安全为由”“补偿业务亏损”等“一般不能认定为正当理由的情形”，从而精准识别与认定经营者利用自然垄断环节的支配地位在竞争性环节实施的垄断行为。
二是破解地域壁垒长期存在的实践难点。公用事业的地域属性导致地方保护、市场分割等问题突出，部分地方通过限定注册地、歧视性收费等方式排斥外地经营者，形成“监管孤岛”，阻碍全国统一大市场建设。《指南》第五章专门针对滥用行政权力排除、限制竞争行为作出详细规定，旨在破解地域壁垒难题。例如，第三十三条禁止行政机关通过设置不合理的项目库、名录库、备选库、资格库等方式限定交易；第三十五条明确禁止对异地商品设定歧视性收费、技术标准、行政许可等行为，妨碍公用事业领域商品在地区之间的自由流通；第三十六条严禁排斥外地经营者参与特许经营项目竞争。结合市场监管机构近几年办结行政性垄断案件的实践观察，《指南》的规则设计为打破公用事业地域壁垒提供了明确依据，进一步强化了反垄断执法的统一性与权威性。
三是破解政企权责边界不清的监管错位难点。部分地区存在行政机关与公用事业经营者关系紧密、权责边界不清，行政机关强制经营者实施垄断行为的情况，增大反垄断执法难度。《指南》第三十八条明确禁止行政机关通过行政指导、政策文件等方式强制或者变相强制经营者实施垄断行为；第四十二条规定经营者因行政机关滥用权力而实施垄断行为的，可依法从轻或减轻处罚，既厘清了政企责任边界，又避免了经营者“被动违法”承担过重责任。这一规则设计既强化了对行政权力的约束，又为执法机构区分责任、精准执法提供了依据。
四是破解垄断行为复杂隐蔽的调查取证难点。公用事业领域部分案件缺乏书面协议等直接证据，多以口头约定、行业“潜规则”等形式存在，或者故意拖延服务等方式变相实施，调查取证难度较大，在办案实践中，执法机构需要通过调查当事人内部文件、沟通记录或者对下游用户走访搜集间接证据，构建起完整证据链，才能认定垄断行为违法事实。对此，《指南》通过细化行为认定表现形式，为执法提供可行的操作方案，例如第十条明确“口头约定、召开会议”也可能达成垄断协议；第十八条明确“通过故意延迟或者停止供应等方式，拖延、中断为交易相对人提供供应服务”或者“设置严重损害交易相对人利益的限制性条件，使交易相对人难以接受其供应服务”也可能构成滥用市场支配地位拒绝交易行为。
三、《指南》有力推动公用事业高质量发展
《指南》并非简单的执法工具，而是立足公用事业特点、服务国家发展全局的系统性制度设计。其正式实施，标志着我国对自然垄断行业的反垄断执法进入了更精准、更系统、更协同的新阶段，将有力推动公用事业领域乃至整个经济高质量发展。
一是破除市场壁垒，建设统一大市场。《指南》通过对公用事业领域垄断行为的精准规制，实现了“事前预防—事中监管—事后惩戒”的全链条覆盖，有力破除公用事业领域的地域壁垒与市场分割，促进要素资源在更大范围内优化配置，为全国统一大市场建设提供重要支撑。
二是强化企业合规，规范行业发展。《指南》将合规建设贯穿规则始终，通过“正向激励+反向约束”双向耦合，形成了“合规受益、违法受惩”的鲜明导向，有助于强化公用事业经营者的反垄断合规意识，引导其从“被动合规”向“主动合规”转型，进而推动全行业合规水平提升，规范健康发展。
三是降低社会成本，惠及广大民生。公用事业属于城市基础设施服务，其价格和效率直接影响全社会经营者营商成本和居民生活成本。《指南》全面规制公用事业领域垄断行为，将有效降低企业和居民的用能、用水等基础成本，增进民生福祉。
四是优化产业生态，激发竞争活力。《指南》通过打破市场垄断和行政垄断，推动公用事业经营者通过提升服务质量和管理效率来赢得市场，使更多中小企业能够公平参与公用事业相关市场竞争，为广大经营主体营造市场化法治化的营商环境，充分激发竞争活力。
公用事业的高质量发展，离不开公平竞争的市场环境，需要清晰完善的制度保障。只有这样，才能保障自然垄断环节的稳定、激发竞争性环节的活力。基于对公用事业特性和规律的认识和把握，吸收在公用事业领域反垄断执法经验，《指南》通过科学的原则框架、细化的规则设计、多元的治理体系，破解长期存在的监管难点，为执法实践提供清晰指引。《指南》的实施，必将推动公用事业领域竞争秩序更加完善、经营者合规意识显著提升、群众获得感持续增强，让公用事业既保持公益底色，又充满市场活力，为增进民生福祉、服务高质量发展作出更大贡献。(作者时建中系中国政法大学教授、国务院反垄断反不正当竞争委员会专家咨询组副组长)
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